La normativa sulle liberalizzazioni dell'orario di lavoro è stata, nel tempo, oggetto di diverse modifiche legislative e di interpretazioni costituzionali. Di seguito un approfondimento sul ruolo della Regione, dei comuni e dei singoli esercizi commerciali alla luce delle novità introdotte dalla manovra Monti "salva Italia"

Quadro Giuridico

Il decreto legge 6 dicembre 2011 n. 201 convertito con modificazioni nella legge 214 del 23 dicembre 2011 al titolo IV – disposizioni per la promozione e la tutela della concorrenza, capo I – liberalizzazioni, articolo 31 primo comma interviene modificandola, sulla lettera d-bis (introdotta dall’art. 35 comma 6 del decreto legge 6 luglio 2011 n. 98 convertito in legge 15 luglio 2011 n. 111) dell’art. 3 comma 1 del decreto legge 4 luglio 2006 n. 223 convertito in legge 4 agosto 2006 n. 248 sopprimendo le parole “in via sperimentale” e “ubicato nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d’arte”.

Commento:

la norma di liberalizzazione prevede il superamento della fase sperimentale inserita nella lettera d-bis nonché il riferimento ai comuni turistici.

La lettera d-bis aggiunta con il predetto comma 6 dell’art. 35 dispone che alle attività commerciali non si applica “in via sperimentale il rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l’obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell’esercizio ubicato nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle città turistiche o città d’arte”.

Bisogna quindi eliminare i riferimenti sopra citati. ….dispone che alle attività commerciali non si applica “il rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l’obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell’esercizio”. Si tratta di una completa liberalizzazione degli orari e delle aperture domenicali/festive non più solo nei comuni turistici, ma in tutto il territorio nazionale. Teoricamente si potrà tenere aperti 24h su 24 in tutti i giorni dell’anno. Non si tratta di obbligo, ma di facoltà.

Il secondo comma dell’articolo 31 chiarisce che costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza limiti territoriali o di qualsiasi altra natura con esclusione di quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali. Le Regioni e gli Enti Locali adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto 201.

Commento:

la norma, facendo seguito alle indicazioni dell’Unione Europea in materia di concorrenza, consente ampia libertà di apertura di nuovi insediamenti senza più il rispetto di nessun vincolo (moltiplicazione di nuove realtà in un mercato già saturo?), ma salvaguardando esclusivamente alcuni beni collettivi tra cui la tutela della salute e la tutela dell’ambiente che sono, tra l’altro, materie di legislazione concorrente insieme anche alla tutela e sicurezza sul lavoro ed al governo del territorio (spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione statale). E’ in riferimento a questo specifico comma che sono previsti i 90 giorni per l’adeguamento degli ordinamenti da parte delle Regioni e degli enti locali. Ciò comporta, ad esclusione, che il primo comma relativo agli orari è di immediata applicazione.

Qui si inserisce la questione che riguarda la sovrapposizione tra una norma statale di immediata applicazione su una materia come la tutela della libera concorrenza di esclusiva potestà legislativa dello Stato e la disciplina della regolamentazione degli orari commerciali e delle aperture domenicali/festive che è di esclusiva competenza delle Regioni. Per questo motivo alcune Regioni come la Toscana, il Piemonte e la Puglia hanno deciso di porre la questione alla suprema Corte impugnando la norma che, liberalizzando completamente gli orari, interviene in una materia di esclusiva competenza legislativa regionale. ( riforma del titolo V della Costituzione modificato dalla Legge Costituzionale 3/2001 )

A riguardo è però opportuno rilevare che:

-    la circolare esplicativa del Ministero dello Sviluppo Economico n. 3644/c, che chiariva la norma di liberalizzazione relativamente ai comuni turistici, entrava nel merito della questione al comma 2 sostenendo che l’intervento normativo statale non comporta ingerenza nella competenza esclusiva delle Regioni in materia di commercio considerato che la Corte Costituzionale ha già affermato che la legislazione statale nell’esercizio della competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza può intervenire in materie regionali nella misura in cui la sua azione sia “strumentale ad eliminare limiti e barriere all’accesso al mercato e alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale ( sentenze n. 288/10 e n. 430/07.)
-    la Corte Costituzionale ha sostenuto più volte ( con riferimento alla Regione Lombardia ) che la materia commercio è di competenza esclusiva delle Regioni tanto che la Legge 114/98 (Bersani) - norma statale -  si poteva applicare solo alle Regioni che non avessero emanato una propria legislazione nella suddetta materia. La Lombardia ha disciplinato la materia degli orari e delle attività di vendita con Legge 6/2010  ed in particolare all’art. 103.
-    Interessante la sentenza 288/10, prima richiamata in riferimento alla circolare 3644/c, in cui la Corte ribadisce come la materia degli orari rientri nella competenza esclusiva delle Regioni ai sensi del quarto comma articolo 117 Cost. e che quindi il Decreto Legislativo Bersani del 98 si applica soltanto a quelle Regioni che non abbiano emanato una propria legislazione in materia e dunque non alla Lombardia. Si tratta di stabilire, prosegue la Corte, se la normativa regionale determini un vulnus alla tutela della concorrenza. In particolare tale vulnus è ammissibile ( sentenza 430/2007), al fine di non vanificare le competenze regionali, sempre che tali effetti siano marginali o indiretti. Nella stessa sentenza la Corte evidenziava come il vulnus non si fosse creato in quanto le norme adottate dalla Regione Lombardia producevano effetti pro-concorrenziali. Va poi aggiunto che la Corte ha già riconosciuto la legittimità di Leggi Regionali che operano differenziazioni, anche con riferimento alle dimensioni dell’attività, al fine di tutelare la piccola e media impresa operante sul territorio regionale.

Come si può evincere la questione di legittimità costituzionale della norma di liberalizzazione posta da alcune Regioni è particolarmente complessa ed articolata proprio per l’intreccio tra legislazioni esclusive dello Stato e delle Regioni o concorrenti e per le sentenze che già in materia qualcosa hanno detto. Bisognerà attendere la pronuncia della Corte che non mi pare assolutamente scontata né a favore di una tesi, né a favore dell’altra.

In attesa che ciò avvenga saremo costretti ad affrontare un periodo di incertezza e di confusione nonostante la nostra posizione sia stata chiarita e sintetizzata in documenti unitari. I motivi che ci hanno portato ad esprimere contrarietà si possono così riassumere:

-    la totale liberalizzazione stabilita dalla Legge favorisce la Grande Distribuzione mentre penalizza le piccole e medie imprese del settore. Queste ultime rappresentano una parte cospicua del nostro tessuto commerciale urbano ed extra-urbano ed hanno avuto una funzione sociale e di integrazione nel territorio che rischia di essere persa
-    i lavoratori e soprattutto le lavoratrici rischiano un peggioramento delle loro condizioni sia per quanto riguardo i regimi di orario che per quanto concerne il lavoro domenicale e festivo. In tal senso la necessità di effettuare politiche mirate e dotarsi di strumenti utili finalizzati a favorire la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro
-    per rilanciare i consumi è necessario intervenire sulla capacità di spesa incrementando salari e pensioni e non liberalizzando gli orari che, tra l’altro, erano già stati ampiamente modificati in tale direzione
-    è sbagliato superare il potere legislativo e la titolarità delle Regioni e degli Enti Locali in materia soprattutto perché funzionali al governo armonico del territorio che deve dare risposte complessive alle esigenze dei cittadini

Soffermandosi su altri aspetti più operativi:
1)    Se è vera la ricostruzione fatta precedentemente le aziende possono decidere, in base alla norma statale, di tenere aperti da subito senza dover attendere i 90 giorni che abbiamo visto in realtà riferirsi al secondo comma dell’articolo 31. Questo comunque provocherà dei contenziosi che tra l’altro il Comune di Milano pare aver già messo in preventivo. Infatti quest’ultimo ha deciso di governare un periodo transitorio in cui si farà ancora riferimento alla Legge Regionale nel perimetro urbano e che dovrebbe impedire l’apertura indiscriminata. Questa la volontà e l’impegno del Comune di Milano unito all’apertura di un tavolo allargato per la definizione del nuovo piano regolatore dei tempi della città. Le segnalazioni che però ci giungono dalle aziende pare vadano nella direzione opposta. Ciò significa che il singolo esercente commerciale che deciderà di tenere comunque aperto si rivolgerà al Tar per far rivalere le proprie ragioni a fronte dei controlli e delle sanzioni che il Comune dovrà applicargli.
2)    Nei Comuni della provincia, in attesa che la Regione dia chiare indicazioni sul da farsi, ogni esercizio si sentirà libero di aprire quando ritiene.
3)    Anche nel caso in cui la Regione decida di recepire parzialmente la norma di liberalizzazione salvaguardando una propria legittima autonomia d’intervento in materia di orari la conseguenza sarebbe quella già prevista al punto 1. Qualora invece dia seguito totalmente alla liberalizzazione, entrando in contraddizione con se stessa e mettendo in discussione l’equilibrio trovato con la Legge Regionale 6/2010, ci sarebbe uniformità di indicazione e bisognerebbe attendere la decisione della suprema Corte nelle Regioni in cui si è deciso d’intraprendere tale strada per modificare lo scenario. Non bisogna trascurare il ruolo preminente, politicamente e da un punto di vista legislativo, della Lombardia e le conseguenze che le sue decisioni potrebbero avere nel quadro generale. Ci si aspetta coerenza e la valorizzazione di un percorso evolutivo che ha portato risultati (distretti commerciali)

Le prime indicazioni della Regione Lombardia fornite durante l’Osservatorio del Commercio chiariscono che con l’art. 31 vengono liberalizzati gli orari di apertura e di chiusura e le aperture domenicali e festive e viene quindi modificata, con effetti immediati, la disciplina regionale vigente in materia contenuta nella legge regionale 6 del 2010 articolo 103. In relazione alla normativa statale si ritiene fatto salvo, ad oggi, il potere del sindaco di emanare ordinanze di limitazione per motivi imperativi di interesse generale ( art. 8 comma 1 lettera h decreto legislativo n. 59 del 26 marzo 2010.) Tra questi ci sono per esempio: ordine pubblico, sicurezza pubblica, sanità pubblica, sicurezza stradale, tutela dei lavoratori e protezione sociale, tutela dei consumatori, tutela dell’ambiente, tutela del patrimonio nazionale storico e artistico ed altro ancora. La Regione si riserva ulteriori indicazioni dopo specifico approfondimento con Stato, altre Regioni e Parti sociali. Risulta evidente che la Regione recepisce la norma di liberalizzazione e lascia al potere del sindaco quello di limitare la deregolamentazione a fronte di motivi imperativi di interesse generale. A questo punto è interessante capire se il Comune di Milano mantiene la sua impostazione sui 90 giorni o decide di modificarla (gli sarebbe consentito comunque, stando così le cose, di emanare ordinanze restrittive, non solo limitatamente ai prossimi 3 mesi, esclusivamente per motivi di interesse generale.) La Regione non vuole inoltre favorire un “muro contro muro” con lo Stato e ritiene che non sussistano le condizioni per l’impugnazione davanti alla Corte Costituzionale. La Regione si rende disponibile ad aprire un confronto con le OO.SS in merito agli effetti che la liberalizzazione provocherà in particolare sulla piccola e media impresa; sulla valorizzazione dell’esperienza lombarda dei distretti commerciali; sui temi dell’occupazione e della conciliazione vita – lavoro.

UILTuCS Lombardia

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